浅析依法行政对依法治国的核心作用

张秀良

[摘要]  现实国情和历史使命决定了依法治国是社会主义国家必须要走的一条治国之道。本文从理论上阐述依法行政的重要性，并通过列举现实生活中存在的几个事例来说明如何解决依法行政过程中存在的问题，从而认识到依法行政在依法治国中的重大作用。

[关键词]   依法行政   依法治国

治国是一项规模宏大而复杂的社会系统工程，而依法治国是一条关乎国家长治久安和繁荣昌盛有效的治国方略。那么，何谓“依法治国”？在党的十五大报告中有一段精辟的论述：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法而改变。”这段论述明白无误地告诉了我们：第一，依法治国是“民治”而非“治民”，人民才是国家的主人，也是实施依法治国方略的主体。第二，应当是“法治”而非“人治”。第三，依法治国的方略必须在中国共产党领导下实施。第四，人民依法行使国家的权利，通过行使机关来管理。法律赋予行政机关必要的行政权利，使其治理国家和社会。据上所述，依法治国的关键是依法行政。

党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。我国法学界，尤其是行政法学界的一个共识是，依法治国的关键是依法行政。依法治国要求各国机关都严格依法（包括宪法）行使其权利，依法处理国家事务，治理国家。世界各国都一样，国家机关对经济和社会发展影响最大，与公民关系最密切且休戚相关，因而权利最大，机构最多，人数最多的也是行政机关。所以，行政机关能否依法办事，对公民的榜样作用也最强。

然而，我国依法行政的水平离依法治国的真正要求还相差甚远。这是因为长期以来，我国对“议行合一”的高效率推崇备至，导致行政机关的“变通行为”和“自由裁量权”也被“发挥”得炉火纯青。这里有一个关于政府机关集体作伪证的案例：山东省临沐县政府因涉及一家租赁合同纠纷，被临沂市一家企业告上了法庭。谁知在此案的一、二审期间，这个县的公安局，国资局，财政局，经委为了使在此案中负有全部过错，无胜诉可能的县政府“反败为胜”，不惜采取出具伪证的违法手段，妨碍司法公正。这种政府机关“集体”出具伪证，社会影响极其恶劣，令人震惊！事情还不算完，临沐县4个职能部门所作的种种伪证，随被二审法院——山东省高院否定，但法院并未对上述政府职能部门的主要负责人或直接责任人予以处罚。同样是一次伪证，自然人所作伪证与法人所作的伪证，其对法院断案的干扰与妨碍程度是有区别的。尤其是政府机关集体性的伪证对法治社会的伤害是最甚的。

由此，让我们想到一个过去在行政立法上长期困扰的问题，那就是如何让行政机关既能更好的履行自己的职责，又不至于损害或威胁公众的基本权利？从实践上看，依法治国的重点和难点也在于行政机关。由于行政方式上的特殊性，使人们习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权利。与其他国家机构相比，行政机关在依法行使职权方面，自然会增加不利因素。一些行政机关经常抱怨，现在依法治国，如果要进行处罚，必须有足够的证据，而取得足够证据必须有一定的强制手段。而法律赋予行政机关过多的强制手段又容易导致权利的滥用，反过来损害公众的利益。就比如讲上述案件中山东临沐县政府掌握重权，导致旗下公安局、国资局、财政局等都惟命是从。当然，如果行政机关不能有效地行使自己的管理权，也可能损害公民的利益。现在行政机关是两头为难。但是，实际上，如果真正揭开现代法治之迷，树立国家机关分工负责相互配合的原则，一切问题都会迎刃而解。

现在，本文就规范行政行为提出几点建议：一，限制权利。正是因为行政机关握有重大项目的审批许可权而未加制约，所以会出现一张批文换取几万元贿赂的权钱交易，可以断言，国家权利就是滋生腐败的温床，“权利使人腐化，绝对的权利使人绝对腐化”，这句话至今仍发人深省。二，公开行政。第一层次是行政部门公开所有涉及公民法人权益的内部工作制度；第二层是行政立法机关及时向社会公布有关法规、规章及有普遍约束力的决定命令等；第三层次是在具体的执法管理程序中，公开执法依据，理由及结果。三，健全程序。在有司法保障的前提下，为行政机关设定行为程序，实际上就是缩小了行政官员自由裁量权的范围。

“享受法律，消费法律”应当是现代公民崇尚的法治新概念，也是现代文明社会“法治化生存”的新模式，强化行政机关为法律消费群体高质量、高效率地提供服务的“服务”意识，以及维护公民这一法律消费群体权益的“维权”意识，树立“公正与效率”兼容的观念，遏制形形色色的行政腐败现象，使社会迈入真正的法治社会，使曾经令人敬而远之的法律开始成为大众享用的“公共产品”，使法治建构的文明秩序开始成为公众享受的“制度环境”。法律制度的完善，依法行政的实现，必然会带来依法治国的顺利进行，从而使我国的各项事业在法律的保障下得以健康的发展。

参考文献：

（1）    谷昀：依法行政任重而道远，《中国行政管理》2002年第10期，第21页。

（2）    孙聚高：论依法治国与以德治国并举，《行政论坛》2002年第5期，第45页。

（3）    董礼胜：厉行法治行政  防止以权谋私，《中国行政管理》2002年第4期，第13页。